中新网8月16日电 尽管从酝酿到正式出台“土地督察制度”已历时近两年，但7月下旬国务院《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》的发布，还是让很多人感到突然，这其中甚至包括国土资源部的工作人员。

　　与此同时，加强土地管理肯定是下半年宏观调控的重点：国家发改委针对下半年经济形势的一份报告中继续建议“从严控制新开工项目,进一步加强土地管理”；而在此前的半年经济形势采访中，国务院研究室的权威研究者也指出下一步的调控关键是要“把好土地闸门”，因为其是抑制地方过快投资的一个关键。

　　土地缘何成为调控关键？

　　最新一期《瞭望》周刊载文指出，土地之所以成为调控关键，原因有三：

　　一是部分地方政府盲目追求经济增长速度，片面依靠投资拉动经济增长。一些地方不顾资源支撑条件和环境承载能力，用行政力量推动投资增长，竞相“大上项目、上大项目”，而项目最终都需要落在土地上。统计显示，上半年全国新开工项目近10万个，同比增加1.8万个；新开工项目计划总投资同比增长22.2%。其中有8个省(区、市)新开工项目计划总投资增幅超过50%。而如果划分中央和地方来看，1～6月，中央项目投资为3770亿元，同比增长了25.1%；而地方项目投资为32598亿元，同比增长了32%。后者超过前者近7个百分点，而从项目金额上看，地方项目几乎是中央项目的9倍，地方投资已成为推动新一轮投资扩张的主导力量。

　　二是与盲目追求经济增长速度相伴随的是违法违规用地比例居高不下。有的项目违规大量占用耕地和基本农田；有的项目采取“以租代征”、“土地入股”等形式，规避土地依法审批；有的项目绕开土地审批程序，利用开发区熟地、旧城改造用地、农村宅基地搞建设；一些新开工项目在用地手续上还出现了未批先用、边报边用、不报就用等问题。一些城市违规用地比例甚至高达90%，而且违规主体主要是地方政府。

　　三是耕地底线面临失守威胁。国家“十一五”发展规划纲要确定了未来五年我国耕地保有底线是18亿亩。而调查显示，我国现有耕地面积为18.31亿亩。这意味着，在“十一五”这5年中可供使用的土地只有3100万亩。而这只相当于“十五”期间某些年份一年的用地量。由此可知，严防死守耕地底线之艰巨。

　　抓住土地问题的根本

　　土地督察制度的出台，表明土地问题不仅已成为宏观调控的焦点，更是中央与地方统筹协调的关键点。

　　国土资源部中国土地勘测规划院地价所副所长邹晓云认为，目前土地已成为中央和地方在宏观调控中的焦点，一边是地方抱怨“用地卡得太死”，一边是中央力求更加严格地把住“土地闸门”；一边是对土地的宏观调控手段不断出台，一边是违法用地居高不下。

　　邹晓云指出，土地调控，除了必要的土地督察外，更重要的是从根本问题着眼，如改变目前“财权上移、事权下移”的中央地方财政体制；建立更科学的政绩考核体系；出台更有利于协调中央与地方关系的法律法规等。

　　统计表明，实行分税制后的1995年～1998年连续4年间，地方财政支出占全国财政支出的比重超过70%，近年则维持在69%强。也就是说，分税制后，地方政府以差不多40%的收入提供了约2/3强的社会支持与公共服务。另外，由于对省以下各级政府的财权与事权界定不清，在中央政府转移支付“粥少僧多”的情况下，“中央政府出政策、地方出资金”的做法也令地方财政找到“自谋生路”的理由，这其中，土地是最主要的收入来源，而经营城市更被不少地方政府视为缓解财政困境的灵丹妙药。有的地方政府的土地出让金收入甚至占到其预算外收入的60%以上，成为地方财政的“顶梁柱”。

　　而地方政府对某些行业的“庇护”也事出有因。国务院发展研究中心的一份调查报告指出，在现行分税制下，增值税的75%上缴中央，25%留给地方，使得即便像浙江这样的经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重并不高。而由城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等则全部进了地方政府腰包。有的地方政府不听中央招呼，大力扶持房地产业的做法的动力就源于此。

　　除了财权事权不匹配外，目前不尽科学的政绩考核机制，也助长了地方政府的投资冲动，以地生财，招商引资。一些地方甚至不顾资源支撑条件和环境承载能力，盲目追求增长速度，用行政力量推动投资增长。(唐敏)