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文/文晔
2003年12月16日，台北确认了全球首例冬季SARS复发个案，引起岛内的恐慌；12月22日，美国旧金山发生大面积停电，将圣诞气氛一扫而空——北京同全球其他大城市一样，繁华而脆弱，高效而易损，如果这些�；⑸诒本�，北京将如何应对？
SARS之灾暴露出了中国城市公共安全的诸多缺失，最主要之一就是整个预防和�；硖逯频娜毕�。
在北京这个庞大的城市，甚至一次小雪就能使它手忙脚乱。
2003年11月6日，北京中雪。主管交通的副市长刘志华坐镇雪天应急道路交通保障指挥部，在下雪后2小时启动了三级应急方案，之后北京安然度过了这个风雪之夜，第二天的交通状况甚至好过平常。
众所周知，这是“吃一堑长一智”的结果。
“北京市雪天道路交通保障应急方案”诞生于2001年的一场小雪之后。在那场小雪之前，北京市在雪天需要协作的各个部门之间一直保持着“松散”联系，其间的无序管理和沟通失误，产生了令人惊异的后果——2001年12月17日，一场微不足道的小雪让整个北京的交通陷入了瘫痪。
一个安全系统的孕育
“为什么稍有�；鸵辛斓记琢僖幌吣�？这种管理方法在国外早就过时了。美国有联邦紧急事务管理总署，领导人的核心工作就是判断选择几号方案，按下不同颜色的按钮，接着各个部门就像机器般的动起来了�！敝泄驴蒲а芯吭貉芯肯低陈鄣闹焖纱貉芯吭倍缘鼻暗奈；芾硖岢鲋室�。
北京市消防局副局长李进接受本刊采访时承认，减灾的指挥和管理是最薄弱的环节。据他介绍，目前我国各种应急指挥系统分属17个部门，各职能部门归口管理，分兵把守，自成体系。
比如，各个城市的地震预报由地震局负责，地震发生后的救护由消防、医疗等部门负责，灾后救援与恢复由民政部门负责，这种分工当然有利于明确职责，但在实际操作时往往各部门之间界面不清，并导致资源浪费。
目前北京的防洪、地震、消防、民防、公安等都要求建立一套自己的信息管理系统，其功能大同小异。
专家总结了当前应急指挥系统的弊端：政出多门，投资分散；多头指挥，联动困难；功能单一，处置不利；信息共享程度低，结果是，稍有大灾，就不得不成立各种市长坐镇的指挥中心以协调调度。北京市科协一份研究报告指出，“市领导上一线的确可以鼓舞士气，但市里没有一个常设的减灾机构，临时成立的领导小组往往缺乏思想物质准备和经验，减灾的科学性长远性难以保证�！�
“综合减灾的核心是‘一元化’，它不是消弱各单一灾种的职能，而是整合资源，使各个灾种防灾的功能统一于综合减灾管理系统之中�！敝泄趾Ψ烙岣泵厥槌�、北京政府专家顾问团成员金磊说。
2003年2月中旬，北京市开始酝酿构筑城市预警和应急指挥系统。但3月的SARS爆发，给了北京一个措手不及，事后证明，它也是一个机遇。中国科学院社会经济与心理行为研究中心主任时勘，参与了北京应急系统建设的研讨，他说：“如果以当时所定的以改造为主的路子走下去，就会使公安局或者市委值班室‘翻牌’为应急指挥部。SARS的爆发使领导认识到，只从各个防灾部门的专业角度是无法面对�；�，必须建立一个全新的指挥系统统筹全局。SARS过后，北京的�；聿糯恿斓季霾咝妥呦蚩蒲Х治鲂��！�
北京：为中国提供安全样板
SARS疫灾初期的措手不及，让北京意识到了自己的软肋，也使北京加速了应急系统的构建。据媒体报道，4月下旬，北京正式成立城市预警和应急指挥系统规划小组。
其中，北京市市长王岐山亲任组长，小组由北京市政府所属16个职能部门组成，包括交通、公安、消防、电力、水利、市政等主要公共部门。
北京市消防局副局长李进介绍，该应急系统以属地管理为原则，涵盖了9个应急处置子系统，分别是：重大交通事故、消防安全、公共卫生突发事件、城市基础设施安全、反恐与重大刑事案件、安全生产、防震减灾、防汛抗旱、重大动物疫情防控，一个全新的部门——北京应急指挥中心将是9个子系统的总指挥。
“这一系统建成以后，各种求助信息将直接提交到应急指挥中心的信息平台，经过电脑分析处理后即时分发给‘110’、‘119’等子系统，如果有重大事件直接报给北京市公共安全管理委员会，由其根据预案统筹处理�！敝焖纱喝绱嗣枋鑫蠢吹南低�。
支撑这一应急系统的关键字是：十几个部门的“统一管理、协调连动”，而其效率的发挥关键要看流程设置，分工安排以及如何保证信息的通畅，也就是预案制定的水平。
作为应急系统规划小组专家顾问组的成员，金磊认为，预案的科学性值得探讨。
2003年11月7日，专家注意到的一个细节是：初冬的雪加雾对北京清晨的道路影响较大，道路受阻虽在人们的意料之中，但出乎意料的是，当天的大雪造成部分室外架空供电线路中断，更严重的是大雪截断了电视信号：严重“雪衰”(即无线电波在传输过程中，受到雪雨影响导致信号被吸收，由强变弱，甚至大幅度减弱)导致北京有线电视网络自建立以来，出现了最大规模的干扰，200多万户有线电视的电视没有信号或影像模糊。
同时，仅城区内，就有数以近万计的树枝被雪压坏，不少刚种的小树一片片倒下，甚至不时看到有些大树也连根折断，尽管园林人员在大街两旁修整，但11月7日的北京大街仍给人一片狼藉的印象。
对此，金磊认为“北京雪天应急方案”的全面性及有效性存在问题，“除了交通问题，下雪引发的其他问题为什么不做到预案中呢？当各灾种都在制定应急预案的时候，我们是不是应该重审研究一下现有预案的深度？”
目前，北京的综合减灾尚处于规划阶段，减灾计划和基本法规尚未出台。但专家们认为，如果不加快步伐，至少，“安全奥运”的提法就会面临一个尴尬局面。
“北京的安全改造是最难的，也是最有推动力的，它将成为其他城市的模板——北京正在搭建中的安全网，实际上是一本教科书�！苯鹄谒�。
(来源：中国《新闻周刊》2004年第3期)
